En ocasiones se suele decir que “el árbol no nos deja ver el bosque”, en clara referencia que lo que tenemos delante de nuestras narices no nos deja ver más allá, lo que hay detrás.
Uno de los sitios de internet más reconocidos a nivel mundial en referencia a la pesca, a través de distintas miradas, con sus fundamentos técnicos, muestran estudios de profesionales, en referencias a especies o bien con aspectos vinculados a la economía, sobre todo desde la mirada europea.
Esa mirada se ha posado sobre nuestro país en diversas ocasiones, pero en este caso lo han hecho sobre el calamar illex argentinus, especie que por estos días es la que conlleva la mayor atención.
El estudio, que llevó cuatro meses, indica que el recurso se encuentra en mayor abundancia en la zona del Océano Atlántico Sudoccidental que corresponde a los límites entre Argentina y las Islas Malvinas (originalmente el informe dice Falkland/Malvinas). Hasta acá nada nuevo.
Uno de los problemas que plantea es que a pesar de la naturaleza compartida del recurso, el mismo se gestiona de manera independiente por cada Estado y por lo tanto, implementar medidas destinadas a su explotación sustentable es muy difícil, además de sostener que es una especie que se encuentra sometida a una gran presión pesquera y esto la pondría al límite de la sobreexplotación.
No hace falta decir que la relación bilateral entre la Argentina y Gran Bretaña no ha gozado nunca de buena salud. Menos lo haría en aspectos comerciales.
El informe recuerda, algo que para el lector no especializado es bueno recordar, que “el Illex argentinus (también llamado calamar pota o calamar argentino), posee la característica de ser una especie altamente migratoria, por lo cual, durante su ciclo de vida, recorre distancias enormes, atravesando varias jurisdicciones nacionales, incluso encontrándose en alta mar, es decir más allá de las 200 millas náuticas. En derecho marítimo, cada país tiene derecho de explotación pesquera o petrolera dentro de las 200 millas náuticas contadas desde su línea de costa. Esta regíon se conoce como Zona Económica Exclusiva (ZEE)”.
Hasta acá muchas cosas nuevas para el lector curioso, no así para aquellos involucrados en los temas pesqueros.
Vale decir –para todo público- que al ser un recurso compartido entre más de un Estado, ninguno posee el dominio absoluto del mismo, por lo que la explotación pesquera por uno de ellos afecta la capacidad de los demás en explotar el recurso.
Si bien para la Argentina el calamar es una de las especies más importantes, para el gobierno de Malvinas es el más importante, ya que de acuerdo a los números que hemos recogido para este informe, se trata del 50% de su Producto Bruto Interno anual, representando la mayor fuente de ingresos del gobierno la venta de licencias a buques extranjeros que llegan desde países asiáticos o España mismo, como ya hemos comentado en otros artículos de PESCARE.
Las proyecciones en referencia a la creciente demanda de calamares a nivel global, muestra que el interés por la pesquería del Illex argentinus irá también en aumento, además de esperar que el desarrollo de nuevas pesquerías amplíen las áreas de capturas, donde algunos aventuran a decir que puede llegar hasta las propias costas del sur de Brasil, algo que parece totalmente descabellado por los más experimentados que hemos consultado, pero no para aquellos que estudian este fenómeno desde los libros, los informes y las computadoras.
El informe de base que traemos a colación indica con respecto a la distribución que “su amplia distribución corresponde con las ZEE de Argentina, Uruguay y Brasil, las Zonas de Conservación de las Islas Falkland (Malvinas), y las aguas internacionales adyacentes. Sin embargo, la mayor concentración se observa en la plataforma continental a 45-47°S, donde se ha estimado que entre el 11% y el 35% del stock total se encuentra más allá del límite de las 200 millas. Esto traduce en aproximadamente 50-100.000 toneladas que son capturadas cada año en alta mar”, sostienen.
En referencia a la biología, señalan que “el Illex argentinus exhibe una alta variabilidad interanual debido a dos factores: su ciclo de vida de 1 año, lo cual significa que al inicio de cada temporada de pesca todos los individuos de la población corresponden a una nueva camada. El reclutamiento (cantidad de individuos que sobreviven para ingresar a la pesquería) es altamente dependiente a las condiciones oceanográficas durante su amplio patrón de distribución/migración. Esto hace que su abundancia en la temporada de pesca sea muy sensible a las condiciones naturales”.
El pormenorizado detalle de pescaconciencia.com da cuenta de un dato muy interesante y que se debe tener en cuenta a la hora de la “competencia” tanto a nivel capturas como así también en el aspecto de las comercializaciones que bien podrían traducirse en exportaciones, algo vital en el mercado pesquero.
Esos datos marcan un “ranking” donde el 95% de las capturas del Illex argentinus es atribuida a cuatro países mayoritariamente.
- Argentina -27,12%-
- China -27,10%-
- Taiwan -24,32%-
- Corea del Sur -16,12%-
- España -2,54%-
Los números son más que contundentes, aunque estos países no son los únicos “interesados” en el calamar. El 5% restante se divide entre el propio estado de Malvinas, Uruguay, Vanuatu, Japón, Camboya, Reino Unido, Belice, Estonia, Panamá, Ghana y Sierra Leona.
Para continuar con el crecimiento de aquellos dedicados a esta especie, como con tantas otras, se debe continuar el diálogo y en ocasiones ajustarse a lo convenido. Sin ir más lejos, en el año 2016, un Comunicado Conjunto entre Argentina y el Reino Unido se había acordado “establecer un diálogo para mejorar la cooperación en temas de interés mutuo en el Atlántico Sur y tomar las medidas apropiadas para eliminar todos los obstáculos que limitan el comercio económico y el desarrollo sostenible de las Islas Falkland/Malvinas, incluso en el comercio, la pesca, el transporte marítimo y los hidrocarburos”.
El régimen jurídico
Al examinar el régimen jurídico de las poblaciones altamente migratorias y transfronterizas, observamos que hay dos instrumentos internacionales especialmente pertinentes: la Convención de las Naciones Unidas de 1982 y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de peces en 1995.
La Convención de las Naciones Unidas de 1982
Las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 para las dos categorías de poblaciones en examen se encuentran en la Parte V, Zonas Económicas Exclusivas, y la Parte VII, Alta mar. Los relatores de la Convención, al afrontar el tema de las poblaciones altamente migratorias y transzonales, tropezaron con un problema especialmente difícil, el de conciliar los derechos de las naciones a pescar en alta mar con los derechos de los estados ribereños, concedidos en virtud del Artículo 56 de la Convención, a ordenar los recursos pesqueros incluidos en sus ZEE. El problema surgió con particular claridad en el caso de las poblaciones transzonales.
La Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas, en previsión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces, preparó un documento titulado: The Law or the Sea, The Regime for High-Seas Fisheries: Stocks and Prospects (Naciones Unidas, 1992a). En él se plantea el problema de forma sucinta. Un estado ribereño, con una población transzonal, puede comprobar que sus medidas de ordenación del recurso dentro de la ZEE quedan inutilizadas por la captura sin límites de la parte de alta mar del recurso. Con respecto a los EPAD, por otra parte, observa que se dan casos en que los estados ribereños, tras haber adquirido el control de los recursos dentro de las 200 millas, tratan de ampliar su jurisdicción más allá de ese límite para incluir los recursos que se capturan en alta mar (Naciones Unidas, 1992a, párr. 52).
Hay que señalar al respecto que, en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, la ordenación de la pesca en alta mar y, por lo tanto, el mencionado problema de la conciliación, no se consideraron cuestiones importantes. En aquella época, se creía que se encontraba en alta mar sólo el 10 por ciento de los recursos mundiales que podían explotarse con la pesca de captura. Por ello, los recursos pesqueros de alta mar tenían una importancia secundaria, o así se pensaba. El decenio siguiente iba a demostrar que esta falta de preocupación era equivocada. De hecho, las poblaciones transzonales y altamente migratorias se convirtieron en la fuente de graves problemas de ordenación de los recursos (Bjørndal y Munro, 2003).
En cualquier caso, examinemos en primer lugar las poblaciones transzonales. El Artículo pertinente de la Parte V de la Convención, Zonas Económicas Exclusivas, es el Artículo 63(2) que dice así (Naciones Unidas, 1982):
Cuando en las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones, sin perjuicio de las demás disposiciones de esta Parte.
La obligación de los estados que explotan estas poblaciones en zonas de alta mar adyacentes a las ZEE, especialmente los EPAD, se establece en la Parte VII, Alta mar. En el Artículo 87, Libertad de la Alta Mar, se establece que todos los estados tienen libertad para pescar en alta mar «…con sujeción a las condiciones establecidas en la sección 2 [de la Parte VII]» (Naciones Unidas, 1982, Artículo 87(1)(e)). Dentro de la sección 2 de la Parte VII de la Convención se incluye el artículo fundamental, Artículo 116, Derecho de pesca en la Alta Mar, que dice lo siguiente (Naciones Unidas, 1982):
Todos los Estados tienen derecho a que sus nacionales se dediquen a la pesca en la alta mar con sujeción a:
(a) sus obligaciones convencionales;
(b) los derechos y deberes así como los intereses de los Estados ribereños que se estipulan, entre otras disposiciones, en el párrafo 2 del artículo 63 y en los artículos 64 a 67; y
(c) las disposiciones de esta sección.
Así pues, la Convención exige que los EPAD, que explotan los segmentos de alta mar de poblaciones transzonales, reconozcan los derechos, deberes e intereses de los estados ribereños pertinentes, haciendo referencia explícita al Artículo 63(2). Por lo tanto, «conciliación» consiste en que, si bien los EPAD continúan teniendo derecho a pescar en alta mar, este derecho queda circunscrito en medida no despreciable.
Señalemos también lo siguiente con respecto al Artículo 63(2). En primer lugar, se pide la colaboración en relación con la conservación de los recursos, únicamente en la zona de alta mar adyacente. En segundo lugar, el Artículo 63(2) tiene en términos genéricos semejanza con el Artículo 63(1), en cuanto que ofrece poca o ninguna orientación sobre la forma en que habrán de afrontarse los problemas que implica la reglamentación de las poblaciones transzonales.
Por último, en cuanto al deber de cooperar tanto de los estados ribereños como de los EPAD, puede señalarse que, con arreglo al derecho internacional, tiene un contenido sustantivo que puede expresarse en términos de una obligación general de cooperar, es decir, la obligación de notificar, consultar y negociar. Se acepta también en general que, con arreglo al derecho internacional, el deber de cooperar no implica el deber de llegar a un acuerdo, siempre de que la cooperación se haya emprendido de buena fe.
Las especies (poblaciones) altamente migratorias se tratan en la Parte V de la Convención de las Naciones Unidas de 1982, en cuyo Artículo 64 se dice lo siguiente (Naciones Unidas, 1982):
1. El Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales pesquen en la región las especies altamente migratorias enumeradas en el Anexo I cooperarán, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales apropiadas, con miras a asegurar la conservación y promover el objetivo de la utilización óptima de dichas especies en toda la región, tanto dentro como fuera de la zona económica exclusiva. En las regiones en que no exista una organización internacional apropiada, el Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales capturen esas especies en la región cooperarán para establecer una organización de este tipo y participar en sus trabajos.
2. Lo dispuesto en el párrafo 1 se aplicará conjuntamente con las demás disposiciones de esta Parte [V].
En el Artículo 116 de la Parte VII, se exige que los estados, que capturan poblaciones altamente migratorias en zonas de alta mar adyacentes a las ZEE, tengan en cuenta los derechos, deberes e intereses de los estados ribereños pertinentes, como en el caso de las poblaciones transzonales. Al exigir esto, el Artículo hace referencia específica al Artículo 64 (Naciones Unidas, 1982, Artículo 116(b); Naciones Unidas, 1992a, párr. 70).
Dicho esto, el aspecto más sorprende del Artículo 64 es que su párrafo 1 es mucho más fuerte que el párrafo 2 del Artículo 63(2). En el Artículo 64(1) se pide a los estados ribereños y a los EPAD que cooperen con el fin de garantizar la conservación y utilización óptima del recurso tanto dentro como fuera de la ZEE.
William Burke (1994) sostiene que el Artículo 64(1) impone al estado ribereño, en la ordenación de las poblaciones altamente migratorias dentro de su ZEE, una limitación que no se le impone en la ordenación de otras poblaciones dentro de su ZEE. Aunque el estado ribereño retiene la facultad de adoptar la decisión definitiva en el ejercicio de sus derechos soberanos sobre poblaciones ícticas altamente migratorias dentro de su zona, no puede ejercer legítimamente dicha facultad hasta que haya cumplido con su deber de cooperar con otros estados ribereños y con estados que pescan en aguas distantes para asegurar la conservación y promover la utilización óptima (Burke, ibid., p. 218).
El desarrollo de un régimen de ordenación cooperativa de un recurso es necesariamente un proceso de negociación y regateo. La consecuencia clara del Artículo 64(1) (dado que la interpretación de Burke es válida) es que los EPAD pueden (aunque no lo hagan necesariamente) influir en el régimen de ordenación de poblaciones altamente migratorias dentro de la ZEE.
Los términos del Artículo 64(1) y la limitación impuesta a los estados ribereños reflejan la insistencia de algunos estados en que los estados ribereños no tienen el derecho a reclamar la jurisdicción exclusiva sobre las poblaciones altamente migratorias dentro de su ZEE (Naciones Unidas, 1992a, párr. 53). Burke sostiene que las poblaciones altamente migratorias deberían considerarse como un subconjunto de las poblaciones transzonales, que se colocaron en una categoría separada en la Convención, por razones más de carácter político que biológico (Burke, ibid.)
El principal exponente de la opinión de que los estados ribereños no tienen jurisdicción exclusiva sobre especies altamente migratorias dentro de las ZEE fue Estados Unidos. Sin embargo, la posición de este país cambió después de la clausura de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. A comienzos de los años noventa, Estados Unidos revisó su ley Magnuson sobre conservación y ordenación pesqueras y una de las enmiendas se refería a las poblaciones altamente migratorias. El carácter y contenido de la enmienda eran que Estados Unidos reclamaba la jurisdicción sobre poblaciones altamente migratorias dentro de sus 200 millas, con efectividad a partir del 1º de enero de 1992 (Burke, ibid.; Naciones Unidas, 1992a). Con esta enmienda de la ley Magnuson, se consideró que se socavaban los fundamentos para colocar las poblaciones altamente migratorias en una categoría especial, por motivos políticos.
Por consiguiente, no es totalmente evidente que, después de esta enmienda de la ley Magnuson, puedan considerarse las poblaciones altamente migratorias como distintas de las transzonales, o que se deba seguir tomando en serio la limitación que el Artículo 64(1) impone a los estados ribereños. Sea lo que fuere, los términos del Artículo 64(1) se trasladaron al Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces.
La Convención de las Naciones Unidas de 1982 insta, como hemos visto, a los estados ribereños y a los EPAD a que cooperen en la conservación y ordenación de poblaciones transzonales/altamente migratorias. Además, se pide a los EPAD que respeten los derechos, deberes e intereses de los estados ribereños en relación con estos recursos. Los artículos pertinentes – Artículos 63(2), 64, 87, 116-120 – fueron reforzados además con los mecanismos de solución de controversias previstos en la Convención. No obstante, la Convención de las Naciones Unidas de 1982 incluía en su seno una grave insuficiencia, en lo relativo a la ordenación cooperativa efectiva de estas dos categorías de poblaciones ícticas compartidas.
En la mencionada serie de artículos, no se aclaraban los derechos, deberes y obligaciones de los estados ribereños a las partes de alta mar de las poblaciones transzonales/altamente migratorias, en oposición a los de los EPAD, (Bjørndal y Munro, 2003). El documento Naciones Unidas 1992a, The Law of the Sea, The Regime High-Seas Fisheries: Status and Prospects, subraya el hecho de que los problemas de la ordenación de las dos categorías de poblaciones ícticas exigen un mejor conocimiento de la naturaleza del «derecho» de los estados a que sus nacionales pesquen en alta mar y la relación de este derecho con los deberes e intereses de los estados ribereños que se mencionan en el Artículo 116 (Naciones Unidas, 1992a, párr. 70). Esta falta de claridad hizo, a su vez, que resultara muy difícil establecer regímenes cooperativos eficaces para estos recursos y una de las razones de ello era la casi imposibilidad de los estados cooperantes para limitar la «gorronería» de otros estados. Las consecuencias de la ordenación no cooperativa han resultado no menos perjudiciales para las poblaciones transzonales/altamente migratorias que para las transfronterizas.
En el documento Naciones Unidas 1992a se ofrece una larga lista de recursos pesqueros del tipo de poblaciones transzonales, en los que se echaba en falta en aquella época una ordenación cooperativa eficaz. Se incluían en la lista los recursos de peces de fondo del Gran Banco de Terranova, sometidos a la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (NAFO), los recursos de abadejo del «Doughnut Hole» del Mar de Bering, los recursos de jurel a la altura de las costas de Chile y Perú y los recursos de reloj anaranjado del la Isla del Sur de Nueva Zelandia (Naciones Unidas, 1992a). Esta lista de recursos de alta mar no ordenados no es, ni mucho menos, exhaustiva.
Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995
La insuficiencia demostrable de la ordenación de muchas poblaciones transzonales y altamente migratorias en todo el mundo se planteó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992. La Conferencia respondió por medio de su documento, Programa 21, que pidió a las Naciones Unidas que organizaran una conferencia sobre la cuestión de la conservación y ordenación de las poblaciones transzonales/altamente migratorias (Naciones Unidas, 1992b, párr. 17.49). La Asamblea General de las Naciones Unidas respondió, a su vez, convocando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorios. Esta Conferencia celebró su primer período de sesiones en 1993 y concluyó sus deliberaciones en 1995, con la presentación del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces que, como se ha señalado, entró en vigor en diciembre de 2001.
La finalidad del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995 no es en manera alguna sustituir ninguna parte de la Convención de las Naciones Unidas de 1982, sino más bien su objetivo primordial es «asegurar la conservación a largo plazo y el uso sostenible de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios mediante la aplicación efectiva de las disposiciones pertinentes de la Convención». Se puede decir que el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1993 tuvo y tiene por objeto apoyar la Convención de las Naciones Unidas de 1982.
El Acuerdo crea un marco detallado para la ordenación y conservación de estas poblaciones. Va también más adelante y coloca la conservación y ordenación en el contexto más amplio de la necesidad de evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente marino, de la conservación de la diversidad marina y de la integridad del ecosistema marino.
El Acuerdo se aplica a la conservación y ordenación de poblaciones ícticas transzonales y altamente migratorias más allá de las zonas de jurisdicción nacional, a menos que se disponga otra cosa. Esta matización tiene de hecho una importancia y consecuencias notables.
Los elementos principales del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995 son:
1. Exige a los estados ribereños y a los EPAD que aseguren que sean compatibles las medidas de conservación y ordenación que se establezcan dentro de las ZEE y en alta mar.
2. Establece principios generales para la conservación y ordenación de poblaciones de peces transzonales y de poblaciones de peces altamente migratorios, incluyendo el criterio de precaución, que las Partes en el Acuerdo deben aplicar tanto en alta mar como dentro de las ZEE.
3. Incluye normas detalladas sobre el establecimiento y funcionamiento de organizaciones o arreglos pesqueros regionales o subregionales (en adelante, Organizaciones pesqueras regionales (OPR), que habrán de establecer las medidas de conservación y ordenación en alta mar. Las partes en el Acuerdo están obligadas a adherirse a las OPR, o aceptar el cumplimiento de las medidas que establezcan. Si no lo hacen, no se les permitirá pescar en las zonas donde se aplican dichas medidas de ordenación. Se puede afirmar que el régimen de las OPR constituye el núcleo del Acuerdo.
4. Especifica los deberes de los estados del pabellón con respecto a sus barcos que pescan en alta mar.
5. Introduce disposiciones innovadoras sobre el cumplimiento por parte de estados que no son del pabellón, y estipula la jurisdicción del estado del puerto con respecto a los barcos pesqueros.
6. Contiene disposiciones detalladas sobre la solución pacífica de controversias.
Por Editorial